Le nécessaire, le contingent et l’implicite dans la Constitution de 1958

Publié le - Mis à jour le 27-01-2015

Bien que l'on sache que le général de Gaulle ait choisi, pour la rédaction de ses « Mémoires d'espoir », de respecter fidèlement la chronologie des faits, qu'il se garde d'anticiper sur les événements futurs (dont la relation sera faite, leur temps venu), et qu'il ne formule, en chaque circonstance, que l'opinion qu'elle lui a inspirée au moment même, on trouve matière à s'interroger en rapprochant deux phrases, denses et synthétiques, par lesquelles il évoque l'élaboration des Institutions nouvelles entreprise sous sa direction en juin 1958 :

« Sur ce sujet dont tout dépend, écrit-il d'abord, j'ai, depuis douze ans, fixé et publié l'essentiel. Ce qui va être fait, c'est en somme ce qu'on a appelé « la Constitution de Bayeux », parce que là, le 16 juin 1946, j'ai tracé celle qu'il faut pour la France ».

Et, deux pages plus avant, sans épiloguer sur les raisons – à l'évidence le souci de la continuité républicaine et de l'unité nationale – qui l'ont conduit à temporiser sur certains points importants, et à manifester à l'égard de ceux, spécialement des hommes politiques du précédent régime, qu'il a associés à l'œuvre de réforme, un incontestable esprit de conciliation et d'attention de leurs avis, il juge ainsi le résultat atteint en quelques semaines : « Au total, le texte de la Constitution, tel qu'il sort, suivant mes indications, du travail de Debré et de ses collaborateurs, de l'examen qu'en ont fait en ma présence les Ministres d'Etat, du rapport établi par le Comité Consultatif, de l'avis donné par le Conseil d'Etat, des décisions finales prises par le Gouvernement, est conforme à ce que je tiens pour nécessaire à la République ».

Pourquoi certaine réforme importante proposée à Bayeux – celle du Sénat – ne se retrouve-elle pas dans le texte de 1958 ? Pourquoi celui-ci, sur le point capital du mode d'élection du chef de l'Etat, a-t-il été amendé en 1962 ? Enfin, pourquoi ce texte est-il muet sur une question aussi étroitement liée au fonctionnement même des Institutions que l'est le régime électoral de l'Assemblée nationale, question sur laquelle l'opinion du Général aurait – prétend-on – varié entre 1945 et 1958 ?

Vingt ans après, à l'aide de documents aujourd’hui disponibles et de quelques souvenirs personnels, tâchons de donner, ou de rappeler, les réponses que ces questions appellent.

La réforme du sénat

La réforme du Sénat, prévue dans le discours de Bayeux, et qui fut plusieurs fois évoquée aux Assises du R.P.R. entre 1947 et 1953, n'était-elle plus pour le Général, en 1958, une proposition essentielle ou ne la considérait-il plus comme « nécessaire » ?

En elle-même, assurément si. Mais, au moment de la rédaction de la Constitution, cette réforme n'était pas mûre ; elle posait de nombreux et difficiles problèmes de procédure législative et d'organisation interne, du fait de la diversité d'origine des membres du Sénat dans la nouvelle composition envisagée. Elle pouvait d'autant moins être improvisée en quelques jours qu'il était aisément imaginable qu'elle susciterait la plus vive opposition sur les bancs de la haute assemblée. Par contre, on n'avait que peu d'informations sur l'accueil qui lui serait fait par ce qu'on appelait volontiers alors les « forces vives » de la nation, les organisations économiques, professionnelles et syndicales, dont des représentants seraient appelés à siéger dans la nouvelle assemblée.

Le problème fut soulevé le 13 juin 1958 à l'hôtel Matignon, lors du premier échange de vues qui eut lieu sur la réforme constitutionnelle entre le général de Gaulle, M. Pflimlin, M. Jacquinot, ministres d'Etat dans son Gouvernement, MM. Michel Debré, Garde des Sceaux, Pinay, ministre des Finances et René Cassin, Vice-Président du Conseil d'Etat. Le Général exposa sa conception d'une seconde Chambre qui « ne remplirait pas la mission qui doit être la sienne aujourd'hui si elle avait un caractère purement métropolitain et purement individualiste ».

Il envisageait donc un « Sénat fédéral » comportant trois sections distinctes : la première, composée d'élus politiques et assez semblable à ce qu'était le Conseil de la République, la seconde assurant la représentation des forces économiques, sociales et culturelles, la troisième permettant celle des pays d'outremer. Le Sénat délibérerait soit par section, soit toutes sections réunies, « notamment en matière de défense nationale, de traités, d'organisation économique d'ensemble et de Plan ».

 

MM. Pflimlin, Mollet, Pinay, Jacquinot, et M. Debré lui-même qui craignait la politisation des forces économiques, émirent d'assez sérieuses réserves pour que le général de Gaulle, qui n'était pas sans avoir conservé pour le Sénat de la Troisième république, sinon pour celui de la Quatrième, une considération certaine, décidât d'abandonner temporairement l'idée de transcrire dans la Constitution « le Sénat de Bayeux ». Il convenait d'étudier à fond un projet insuffisamment approfondi, d'opérer consultations et concertation sur les différents aspects d'une réforme qui heurtait encore trop d'idées reçues ; et il ne pouvait être question de retarder pour un temps indéterminé la mise en place urgente de l'ensemble des institutions nouvelles, en attendant qu'un Parlement reformé fût en mesure déjouer son rôle. Mais il est bien clair que la réforme ainsi différée resta toujours, dans l'esprit du Général, comme appartenant à ce qu'il avait qualifié « d'essentiel » et considérait comme « nécessaire » à la République.

Dès 1963-1964 – je puis personnellement en témoigner, ayant à l'époque reçu de lui des instructions à ce sujet – il y portait à nouveau grande attention et en relançait l'étude parallèlement à celle de la situation, selon lui, peu satisfaisante faite dans l'Etat au Conseil économique et social.

Enfin, comme chacun le sait, l'idée d'un Sénat institutionnalisant le thème, devenu primordial, de « la participation » fut, avec la réforme régionale, l'objet du projet de loi soumis au référendum en avril 1969. On ne prend pas grand risque de jugement téméraire en affirmant que la majorité des électeurs qui repoussa ce projet ne se donna pas vraiment la peine d'en apprécier la valeur ni la portée...

le mode d'élection du Président de la République.

Autre question touchant à « l'essentiel », disposition constitutionnelle « nécessaire », qui dans sa rédaction première s'avérera pourtant insuffisante ; le mode d'élection du Président de la République.

Le choix fait en 1953 d'un corps électoral de quelque 80.000 notables élus au premier ou au second degré, s'explique par des raisons structurelles qui n'avaient pas changé depuis que cette solution avait été avancée à Bayeux ; et le recours au suffrage universel par des raisons de circonstances qui ne devaient survenir que 4 ans plus tard et révélaient alors dans toute son urgence la nécessité de réviser le texte originel. L'élection au suffrage universel, non indispensable pour celui que l'Histoire, mieux que n'importe quel collège, désignait d'emblée, sauf aux yeux d'une poignée de politiciens irréconciliables ou dénués de tout jugement, pour le rôle de chef de l'Etat, ne constituait pas, en tout état de cause, une procédure envisageable dans une Communauté extra-métropolitaine de plus de cent millions d'hommes demeurée rattachée a la France par des liens auxquels la Constitution donnait un caractère fédéral.

Mais la décolonisation achevée, et après l'attentat du Petit Clamart, qui « soudain plaça la Nation devant une alarmante perspective », il devint à la fois indispensable et urgent de « faire en sorte qu'à l'avenir et à travers les hommes qui passent l!'Etat continue d'avoir à sa tête un garant effectif du destin de la France et de la République », qui soit à même « de porter la charge suprême quel qu'en soit le poids », ainsi que le Général l'exposait avec conviction dans son message au Parlement du 2 octobre 1962, ajoutant : « Un tel rôle implique, ici comme ailleurs, pour celui qui doit le tenir, la confiance directe et explicite de l'ensemble des citoyens ».

Ainsi, par un amendement au texte de 1958 approuvé par le pays, ce qui était devenu possible et « nécessaire » fut-il fait, sur ce point « essentiel », non pour changer la nature ou le fonctionnement des Institutions de la République, mais au contraire pour permettre qu'elles restent conformes à l'esprit de Bayeux malgré l'opposition déclarée de tous les partis, dont la Quatrième république avait été la chose et qui, débarrassés de la «  poire d'angoisse de l'Algérie», étaient à nouveau tout à la nostalgie de leur puissance dérisoire et de leurs anciens jeux. 3. Que penser enfin du silence de la Constitution sur le régime applicable pour les élections législatives, et plus spécialement sur le choix du scrutin majoritaire qui correspond seul à l'esprit des Institutions telles que les avait voulues le Général ? Que vaut, d'ailleurs, l'argument fréquemment avancé en faveur de l'adoption de la représentation proportionnelle (dont la tentation s'est, en plusieurs circonstances, révélée forte, et le demeure dans certains milieux politiques qui se réjouissent de l'occasion, bientôt offerte par les élection européennes, d'en faire l'expérimentation en vraie grandeur), et selon lequel le général de Gaulle ne considérait pas le mode de scrutin législatif comme un dogme, puisqu'il avait successivement opté pour la proportionnelle à la Libération, et pour le scrutin majoritaire en 1958 ?

Il est vrai qu'il n'est pas dans la tradition républicaine française de faire figurer le mode de scrutin, ni même les principes fondamentaux du régime électoral, parmi les règles constitutionnelles. En 1882, Gambetta avait engagé l'existence de son gouvernement pour tenter, en vain, d'institutionnaliser ces principes. En 1958, le problème de l'inscription du principe majoritaire dans la constitution a de nouveau été posé. Certains gaullistes, notamment René Capitant, qui avait déjà présenté devant l'Assemblée constituante de 1946 un amendement en ce sens, plaidaient en faveur de l'élévation d'un tel principe au rang de règle constitutionnelle. Au sein du gouvernement, Michel Debré partageait et défendait ce point de vue.

Finalement, eu égard à la tradition et sous la pression des ministres d'Etat, le générai de Gaulle trancha par la négative. Cela ne signifie en aucune manière qu'il ait alors récusé ce principe et qu'on puisse inférer de cette décision, rapprochée du choix qu'il avait fait en 1945 de la représentation proportionnelle, qu'il ne jugeât pas indispensable que le mode d'élection des députés permit de dégager une majorité de gouvernement non aléatoire.

Le choix de 1945 s'explique par des raisons que met en évidence la lettre adressée par le Général à Michel Debré le 3 juillet 1946, et dont ce dernier a, pour la première fois, autorisé la publication en 1974. Selon ses propres termes, le général de Gaulle devait, alors, compter avec les partis politiques qui n'auraient pas accepté un autre mode de scrutin que la représentation proportionnelle, « le parti communiste, par volonté théologique de demeurer inentamable, le M. R. P., par certitude de ne jamais rester rassemblé que dans l'idéologie, fût-elle (et c'est le cas) d'ordre arithmétique, le parti socialiste, par esprit naturel d'abandon, tous les trois par aversion certaine d'un Etat digne de ce nom et conscience de ne point recruter d'hommes capables de le diriger. »

C'est contraint par le rapport des forces entre un parti communiste puissant et discipliné et d'autres partis, nombreux, aux électoraux voisins mais peu enclins à s'entendre, que le général de Gaulle fit, à l'époque, ce choix électoral et non , certes, pour des raisons de conviction doctrinale. La preuve, difficilement réfutable, en est que l'exposé des motifs de l'ordonnance du 17 août 1945, rédigé de la main de Michel Debré et qui reçut, naturellement, l'approbation du Général, pose clairement que le recours à la représentation proportionnelle pour l'élection, en soi exceptionnelle, d'une Assemblée constituante, ne présage en rien du caractère que doit revêtir le mode de scrutin en régime constitutionnel normal.

Comment, au surplus, le Général eût-il pu concilier durablement une conception du régime électoral favorable à la représentation proportionnelle avec la réprobation du « régime exclusif des partis » qu'il ne cessa d'affirmer avec force et constance, après qu'il eut quitté le pouvoir ? Dès ce moment-là, les raisons de circonstances, et même les qualités que l'on peut reconnaître à un système qui permet une représentation plus exacte de l'opinion que ne le fait le scrutin majoritaire, s'effacent, à ses yeux, devant les inconvénients de la multiplication des partis favorisée par ce système et de l'accaparement de la volonté et de la souveraineté nationale par ces partis.

De 1949 à 1958, on pourrait citer maintes prises de position catégoriques du Général en faveur du scrutin majoritaire (même s'il lui arrive encore d'hésiter sur les modalités de ce scrutin). Qu'il suffise, pour clore le débat, de rappeler quelques lignes des « Mémoires d'Espoir » : « Afin d'avoir une majorité, il faut un scrutin majoritaire. C'est ce que décide mon Gouvernement, qui fixe le système électoral en vertu de ses pouvoirs spéciaux, rejetant la représentation proportionnelle chère aux rivalités et aux exclusives des partis, mais incompatible avec le soutien continu d'une politique, et adoptant tout bonnement le scrutin uninominal à deux tours. »

Il est assez frappant que les questions auxquelles répondent les développements ci-dessus, et que j'ai cru pouvoir coiffer d'un titre qui met l'accent sur leur caractère contingent, voire implicite, dans notre Constitution (certaines autres, également, que les dimensions de cet article ne permettaient pas d'aborder, comme l'incompatibilité des fonctions ministérielles et parlementaires ou le cumul de plusieurs mandats électifs) touchent aux formes et aux problèmes d'organisation du régime représentatif.

A l'expérience de la vie quotidienne, on sent bien que ces problèmes sont les plus actuels mais aussi les plus difficiles dans un pays industrialisé de la taille de la France, où le référendum ne peut être aussi fréquent que dans les cantons suisses, où le suffrage politique demeure très divisé et n'entend renoncer ni aux exigences de la démocratie ni à l'efficacité de l'Etat.

L'élection par le peuple tout entier de l'homme sur qui repose la charge des intérêts supérieurs, et jusqu'à l'existence de la Nation ainsi que la responsabilité des interventions majeures de l'Etat, ne paraissent plus devoir être remises en cause par personne. Mais il faut, plus que jamais, s'interroger sur les lacunes et l'inadéquation à notre temps d'une représentation parlementaire qui paraît souvent impuissante à se saisir utilement des problèmes qui assaillent les Français de tous âges, de toutes croyances, de toutes catégories sociales et professionnelles. Associations, comités, syndicats et cortèges font à leurs doléances et à leurs revendications de bruyants échos qui ne laissent pas toujours à l'intérêt commun et à la solidarité nationale la possibilité de se faire entendre.

Sans nul doute, ce fut là l'une des préoccupations qui, de la Libération jusqu'au référendum qui entraine sa retraite, n'a cessé d'agiter la pensée politique du général de Gaulle. Il a fait beaucoup pour la France et pour les citoyens qui la font ce qu'elle est. Il eût voulu faire plus qu'il ne l'a pu pour que les Français qui y vivent prennent une plus grande et plus juste part à son développement, à sa prospérité, et – pourquoi pas ? – à sa grandeur. Sans rien défaire de ce qu'il a fait, il reste à ses successeurs l'honneur et le devoir de compléter son œuvre.

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